Kavram olarak, kanunların uygulanması konusunda yetkili ve sorumlu olan devlet organını ve bu organın yerine getirdiği fonksiyonu ifade eder.
Kuvvetler ayrılığı teorisine göre, her devlette yasama, yürütme ve yargı olmak üzere üç kuvvet vardır. Anayasa hukuku açısından kuvvet kelimesi, devlet fonksiyonları (görev, işlev) ya da bu fonksiyonları yerine getiren organlar anlamında kullanılmaktadır. Yürütme gücü, hem organik açıdan yürütme organı içindeki kişi veya makamları (başkan, başbakan, bakanlar, kabine, idare gibi) hem de fonksiyonel açıdan yürütmenin görev ve yetkileri ile işlem ve faaliyetlerini kapsar.
Yürütme organı, siyasi kararları alan "siyasi yürütme" ve bu kararları teknik olarak uygulayan "idare" şeklinde iki kısımdan oluşur. "Hükûmet" olarak da adlandırılan siyasi yürütme, karar alıcı olması nedeniyle siyasi sorumluluğa sahip olup genellikle ulusal liderliği de içerir. Yürütme organının temel görevi kanunların uygulanması olmakla birlikte, bu organ, ülkenin genel siyasetinin tespit edilmesi ve uygulanması, iç ve dış güvenliğin sağlanması ve dış politikanın yürütülmesi gibi görevleri de yerine getirir.
Yürütme organının yapısı, yürütme gücünün paylaşılması ve kontrolü bakımından hükûmet sisteminin niteliğine göre farklılaşmaktadır. Esasen hükûmet sistemlerini birbirinden ayırt etmek için kullanılan ölçütlerden biri de yürütme organının yapısal özellikleri ve yasama organı ile ilişkileridir. Bu ilişkilerin niteliğine göre başkanlık sistemi ve parlamenter sistem olmak üzere iki ana model bulunmaktadır. Aralarında yarı-başkanlık ve meclis hükûmeti sisteminin de bulunduğu, temelde iki ana modelden üretilmiş farklı özelliklere sahip olan "hibrit/melez" hükûmet sistemleri de mevcuttur.
Başkanlık sisteminde başkan, yürütme yetkisinin tek sahibidir. Devlet başkanlığı ve hükûmet başkanlığı görevi, halk tarafından seçilen başkanda toplanmıştır. Bu sistemde başbakan yoktur. Başkanlık sisteminde yürütme yetkisinin kaynağı tek kişi olmakla birlikte başkanın "sekreter" adı verilen bakanları, danışmanları ve diğer görevliler yürütme yetkisinin kullanılmasına katılırlar. Sekreterler, başkana karşı sorumlu olup görevlerini onun emirlerine göre ifa ederler. Başkanlık sisteminde, yasama ve yürütme kuvvetleri birbirinden kesin olarak ayrılmıştır. Yürütme yetkisi, halk tarafından seçilen başkana, yasama yetkisi ise parlamentoya aittir ve kişiler aynı anda her iki organda birden görev alamazlar. Başkanlık sistemlerinde kural olarak süreleri sabit olan seçim dönemleri vardır. Parlamento, başkanın görevini güvensizlik oyuyla sonlandıramaz, başkan da parlamentoyu feshedemez. Başkanlık sisteminin prototipi ABD sistemidir. ABD başkanının bakan ve diğer üst düzey atamaları Senato'nun onayına tabidir. ABD başkanlık sisteminin bazı özellikleri bu ülkenin federal bir devlet olmasıyla da doğrudan ilişkilidir.
Parlamenter sistemde yürütme organı iki-başlı olup devlet başkanı ve başbakanın da dahil olduğu bakanlar kurulundan oluşur. Cumhuriyetlerde devlet başkanı cumhurbaşkanı, monarşilerde ise hükümdardır. Bununla birlikte, yürütmede asıl yetki bakanlar kuruluna aittir. Parlamenter sistem, yürütme iktidarının yasama iktidarından kaynaklandığı ve ona karşı sorumlu olduğu hükûmet sistemidir. Hükûmet, yasama organının güvenine dayanır ve güvensizlik oyuyla görevinden uzaklaştırılabilir. Buna karşılık, devlet başkanının da meclisi feshetme yetkisi vardır. Parlamenter sistemde bakanlar kurulu kolektif bir yürütme organıdır. Başbakan ve bakanlar parlamento içinden seçilir, istisnai olarak bazı bakanların dışarıdan da seçilmesi mümkündür. Günümüzde yaygın bir uygulaması ve kendi içinde farklı türleri olan parlamenter sistem ilk olarak İngiltere'de ortaya çıkmış ve diğer ülkelere buradan yayılmıştır.
Yarı-başkanlık sisteminde yürütme organı iki başlıdır. Yarı-başkanlık sistemi, başkanlık sistemiyle parlamenter sistemin bazı unsurlarını birleştiren bir rejim olarak kabul edilmektedir. Buna göre, yarı-başkanlık sistemi, cumhurbaşkanının doğrudan halk tarafından seçilmesi ve önemli anayasal yetkilere sahip olması bakımından başkanlık sistemine, yasama organının içinden çıkan ve ona karşı sorumlu bir başbakan ve bakanlar kurulunun varlığından dolayı da parlamenter hükûmet sistemine benzemektedir. Parlamentoda, cumhurbaşkanının da mensup olduğu bir siyasi çoğunluğun bulunması, sistemin yarı-başkanlık karakterini güçlendirir, hatta sistemin işlemesi büyük ölçüde buna bağlıdır. Yarı-başkanlık sisteminin prototipi Fransız sistemidir.
Yasama ve yürütme yetkilerinin mecliste toplandığı Meclis hükûmeti sisteminde ise yürütme görevi meclisin emirleri doğrultusunda bir konsey tarafından yerine getirilir. Konseyin meclis üzerinde fesih dahil hiçbir hukuki yetkisi bulunmamaktadır. Meclis hükûmeti sisteminin bir türü Türkiye'de 1921 Anayasası döneminde uygulanmıştır. Günümüzde sadece İsviçre'de yürürlükte olan bir sistemdir.
Türkiye'de 1924 Anayasası meclis hükûmeti ve parlamenter sistemin farklı unsurlarından oluşan karma bir hükûmet sistemi benimsemiş, 1950'de çok partili demokratik sisteme geçilmesiyle hükûmet sistemi de parlamenter sisteme doğru evrilmiştir. 1960 askeri darbesinin ardından yapılan 1961 Anayasası çeşitli vesayet kurumlarıyla birlikte yürütmenin zayıf olduğu bir parlamenter sistem öngörmüş ve bu dönemde hükûmet istikrarsızlıkları ortaya çıkmıştır. 1980 askeri darbesinden sonra yapılan 1982 Anayasası ise yürütme içinde cumhurbaşkanını güçlendiren bir parlamenter sistem benimsemiş, anayasal vesayet kurumlarını daha da pekiştirmiştir. 2007 yılında, Mecliste yaşanan cumhurbaşkanlığı seçimi krizinin aşılması amacıyla bir anayasa değişikliğiyle cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi kabul edilmiştir. 2014 yılında, cumhurbaşkanı ilk defa halkoyuyla seçilmiş ve parlamenter sistem bir çeşit yarı-başkanlık sistemine doğru evrilmiş, 2017 Anayasa değişikliğiyle de başkanlık sistemine geçilmiştir.
2017 Anayasa değişikliği ile kabul edilen ve 2018 seçimleriyle yürürlüğe giren Cumhurbaşkanlığı sistemi, Amerikan başkanlık sisteminden farklı olarak, yasama ve yürütme organlarının seçimlerinin eşzamanlı olarak yapıldığı ve birlikte seçime gitmek kaydıyla, her iki organın da tek başına seçimleri yenileme kararı alabildiği bir başkanlık sistemidir. Anayasaya göre, Türkiye Büyük Millet Meclisi ve Cumhurbaşkanlığı seçimleri beş yılda bir aynı günde yapılır. Bir kişi kural olarak en fazla iki defa Cumhurbaşkanı seçilebilir.
Anayasaya göre, yürütme yetkisi ve görevi doğrudan halk tarafından seçilen Cumhurbaşkanına aittir. Cumhurbaşkanı, ayrıca Devlet başkanı sıfatıyla Türkiye Cumhuriyetini ve Türk Milletinin birliğini temsil eder; Anayasanın uygulanmasını, Devlet organlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını temin eder. Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar Cumhurbaşkanınca Meclis dışından atanırlar ve Cumhurbaşkanının politikalarını ve programını uygulamakla yükümlüdürler.
Cumhurbaşkanı işlemiş olduğu iddia edilen suçlar nedeniyle, Meclis soruşturması yoluyla, yargılanmak üzere Yüce Divana sevk edilebilir. Seçilmeye engel bir suçtan mahkûm olan Cumhurbaşkanının görevi sona erer.
Yürütme yetkisi ve görevini Cumhurbaşkanına veren Anayasa, yürütme bölümünde ayrıca "İdare" başlığı altında diğer bazı organlara da yer vermiştir. İdare, merkezi idare ve yerinden yönetim kuruluşları olarak ikiye ayrılmaktadır. Merkezi idare de kendi içinde başkent teşkilatı ve taşra teşkilatı (iller, ilçeler) olarak ikiye ayrılır. Yerinden yönetim kuruluşları ise mahalli idareler (belediye idaresi, il özel idaresi, köy idaresi) ile hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşlarından (örn. yükseköğretim kurumları) oluşmaktadır.
Yürütme fonksiyonunun kapsamına kural olarak kişisel, somut ve sübjektif işlemler girmekle birlikte hemen hemen bütün anayasal sistemlerde yürütme organına kural-işlem mahiyetinde olan düzenleyici işlemler yapma yetkisi de tanınmaktadır.
Yürütme organının işlemleri ilkesel olarak kanuna dayanan işlemlerdir. Bu kural gereğince yürütme organı, belli bir alanda kendisini yetkilendiren bir anayasa veya kanun hükmü olmadıkça hiçbir işlem yapamaz. Bununla birlikte yürütme organının görev alanının zamanla genişlemesi nedeniyle yürütmenin güçlendirilmesi eğilimleri ortaya çıkmış ve yürütmenin kanuna dayanması anlayışı da değişime uğramıştır. Günümüzde başkanlık ve yarı-başkanlık sistemini uygulayan bazı devletler, özerk düzenleme yetkisi tanımak suretiyle yürütme organına, kanunla bağlı olmaksızın ilk elden düzenleme yapma yetkisi tanımaktadır. Ayrıca parlamenter sistemlerde yaşanan hükûmet istikrarsızlıklarını ortadan kaldırmak için yürütmeye güç ve etkinlik kazandıracak bazı tedbirler alınmıştır. Bunlardan en önemlisi, bazı yasama yetkilerinin yürütmeye devredilmesi anlamına gelen, kanun gücünde kararname çıkarma yetkisidir. Öte yandan özellikle olağanüstü hallerde, yürütme organının yetkileri oldukça genişlemektedir. Olağanüstü hallerde, yürütme organına kanun gücünde kararname çıkarma yetkisi verilerek yürütmenin kural koyma yetkisi genişletilmektedir. Bu durumlarda yasama organının yürütmenin koyduğu kuralları geçersiz kılması mümkün olduğu gibi, bu kurallar karşısında kanunlara üstünlük tanınarak nihai kararı yasama organının vermesini sağlamak da mümkündür.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, yürütme yetkisi ve görevinin Cumhurbaşkanı tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılacağı hükmüne yer vermek suretiyle yürütmenin kanuna dayanması ilkesini benimsemiştir. Bununla birlikte Anayasa, Cumhurbaşkanına belli sınırlar içinde kanun etkisine sahip kararname çıkarma yetkisi tanımıştır. Buna göre, kişi hakları, siyasi haklar, kanunlarla önceden düzenlenmiş konular ve Anayasada kanunla düzenleme şartı bulunan konular dışında olmak kaydıyla yürütme alanında ilk elden Cumhurbaşkanlığı kararnameleri çıkarılabilir. Hatta bazı konuların (örn. bakanlıkların kurulması ve kaldırılması gibi) yalnızca Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenmesi öngörülmüştür. Öte yandan Cumhurbaşkanı olağanüstü hal dönemlerinde yukarıdaki sınırlamalara bağlı olmaksızın olağanüstü halin gerektirdiği konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir. Ancak bu kararnameler Meclisin onayına tabidir.
Yürütme organının ayrıca kanunlara veya Cumhurbaşkanlığı kararnamelerine dayanarak genelge, tebliğ, yönerge, karar, sirküler, plan, tarife, ilke kararı gibi başka adlar altında düzenleyici işlemler yapması da mümkündür.
YAZAR
Yavuz Atar
