Kamu kesimi, kamu gelirlerinin kamu giderlerini karşılayamadığı dönemlerde, diğer bir deyişle kamu kesimi finansman açığı verdiği dönemlerde borçlanmaya gider. Kamu gelirleri ile kamu giderleri arasındaki farkı gösteren finansman açığı, kamunun borçlanmaya gereksinim duyduğu tutarı belirler. Kamu kesiminin kendi gelirleri ile karşılayamadığı her harcama, kamu kesimi borçlanma gereğini artırır. Kamu harcamaları, vergi ve benzeri kamu gelirleri ile karşılandığında bir bedel ödenmez ve bu gelirler (kamu idarelerinin hizmet karşılığı vatandaşlardan aldığı harç ve benzeri gelirler hariç) karşılıksızdır. Ancak kamu finansman ihtiyacı borçlanma ile karşılandığında bir bedel ödenir. Dolayısıyla normal bütçe gelirleri karşılıksızken borçlanma suretiyle elde edilen gelirler karşılıklıdır. Tasarruf sahibinin elindeki parasal kaynağı belirli bir süre için borçlanana kullandırması karşılığı aldığı bedele faiz adı verilir.
Dışa açık bir ekonomide dört temel makroekonomik sektörden bahsedilebilir. Bunlar; kamu kesimi, özel kesim (reel sektör), bankacılık kesimi (finansal kesim) ve dış alem. Kamu kesiminin finansman ihtiyacı, diğer kesimlerin elinde bulunan finansman fazlaları ile karşılanır. Bu ifadeyi bir denklem yardımıyla anlatmak mümkündür:
Kamu kesimi açığının finansmanı = özel kesim ve hanehalkı tasarruf fazlasından borçlanma + dış alem finansman fazlasından borçlanma.
Dönem içinde bir kesimin tasarruf fazlası diğer kesimin finansman açığını karşılar ve dönem sonunda ekonomi, genel finansman dengesine ulaşmak sureti ile bütün kesimlerin finansman açıkları kapanmış olur. Buradan yola çıkarak ekonominin genel finansman dengesini şu şekilde ifade edebiliriz: (1) (Kamu gelirleri-Kamu harcamaları) + (Özel kesim tasarrufları-Özel kesim yatırımları) = (2) (Mal ve hizmetlerden, faktörlerden ve transferlerden elde edilen döviz gelirleri-mal ve hizmetler, faktörler ve transferler için ödenen döviz giderleri). (1) numaralı eşitlik bizi ekonominin iç finansman dengesine götürür. (2) numaralı eşitlik ise ekonominin dış finansman dengesini (cari dengeyi) ifade eder. Eğer iç finansman açığı varsa diğer bir deyişle kamu kesimi açık verirken özel kesim de açık verirse (özel kesim yatırımları özel kesim tasarruflarından yüksek olursa) veya özel kesim tasarrufları kamu finansman açığını finanse etmede yetersiz kalırsa bu durumda eşitliğin sağ tarafı olan dış finansman dengesi de bir o kadar açık verir ki bu durumda dış borçlanmaya gidilmesi gerekir. Eğer kamu kesimi açık verirken özel kesim tasarruf fazlaları bu açığı karşılamaya yeterse, diğer bir deyişle iç finansman dengesi sıfır olursa, eşitliğin sağ tarafı olan dış finansman dengesi de açık vermeyecek ve bu durumda kamu kesimi açıkları iç borçlanma ile finanse edilecek, dış borçlanma ihtiyacı kalmayacaktır.
Kamu kesiminin ihtiyaç duyacağı borçlanmanın tutarını hesaplamak için Kamu Kesimi Borçlanma Gereğine (KKBG) bakılır. KKBG, şu şekilde hesaplanır:
KKBG = Merkezi yönetim bütçe açığı + KİT'lerin (İşletmeci ve özelleştirme kapsamındaki kuruluşlar) finansman açıkları + mahalli idarelerin finansman açıkları + döner sermayelerin finansman açıkları + Sosyal güvenlik kuruluşlarının finansman açıkları + İşsizlik sigortası fonunun finansman açığı + Fonların finansman açıkları.
KKBG büyüdükçe borçlanma ihtiyacı artar, bu açığı ya iç borçlanma ya da dış borçlanma yoluyla finanse etmek gerekir. Devletin toplam borçlanma ihtiyacını bulmak için yukarıdaki eşitliğe, daha önce alınan borçların anapara borç geri ödemelerini de dahil etmek gerekir. KKBG hesaplamalarına girmeyen ancak kamu borcunu artıran, kamu bankaları ile kamu kuruluşlarına verilen özel tertip Devlet İç Borçlanma Senetleri (DİBS), bütçe dışı görev zararları ve garantili borç ödemeleri ile KKBG hesaplarına girmeyen ve Hazinenin üstlendiği diğer mali yükümlülüklerden doğan borçları da, toplam kamu borçlanması miktarının hesaplanmasında dahil etmek gerekir.
İç borçlanma, kamu finansman açığının yurt içi kaynaklardan karşılanması şeklinde tarif edilir. Hazine, devlet iç borçlanma senetleri ihracı, geçici nakit ihtiyacını karşılamak üzere yurt içi piyasalardan yaptığı borçlanmalar, senede bağlı olsun olmasın üstlenilen yükümlülükler yoluyla iç borçlanmaya gider. 2002 yılından önce Hazine'nin T.C. Merkez Bankasından doğrudan borçlanabilme imkanı mevcuttu. 2001 yılında yapılan bir düzenleme ile Merkez Bankasının Hazineye kısa vadeli avans vermesi, kredi açması ve borçlanma araçlarını birincil piyasadan satın alması imkanı ortadan kaldırılmıştır.
Hazine, kısa vadeli (1 yıldan daha kısa vadeli) ya da uzun vadeli (1 yıl ve 1 yıldan daha uzun vadeli) borçlanma yapabilir. İhraç edilen DİBS, vadelerine göre devlet tahvili ve hazine bonosu olarak ihraç edilir. Bir yıl ve daha uzun vadeli senetlere devlet tahvili, bir yıldan kısa vadeli senetlere de hazine bonosu adı verilir.
DİBS ihracı para birimi cinsine göre, döviz ve TL üzerinden, döviz üzerinden olan senetler döviz cinsinden ya da dövize endeksli olarak ihraç edilebilmektedir. DİBS'ler, faiz yapısına göre da farklılık gösterebilir. Sabit faizli DİBS'lerin faizleri önceden belirlenir ve dönem sonuna kadar değişmeden bu faiz muhafaza edilir. Değişken faizli DİBS'lerde ise vadesi dolmadan önce Hazine borçlanma ihalelerinde oluşan faize göre belirlenir ve değişkenlik arz eder. Ayrıca, nominal değer üzerinden işlem gören hazine bonoları, başabaşın altında ihraç edildiğinde bir getiri sağlar ve bu getiri daha sonra ikincil piyasada oluşan fiyat üzerinden değişebilir.
Dış borçlanma, herhangi bir dış finansman kaynağından belirli bir itfa planına göre geri ödenmek üzere sağlanan finansman imkanları ile Hazine garantileri kapsamında üstlenilen her türlü mali yükümlülük olarak tarif edilir. Hazine yabancı devletlerden veya uluslararası kuruluşlardan borçlanabileceği gibi dış piyasalardan belli hizmetler, taahhütler veya projelerin gerçekleştirilmesinde kullanılmak üzere dış borçlanma veya hibe biçiminde sermaye girişi sağlar. Hazine'nin dış piyasalardan borçlanmasının iki amacı vardır. Bunlar, ödemeler dengesinin finansmanı ve belirli projelerin yürütülmesi için dış kaynağın temin edilmesidir. Hazine'nin uluslararası kuruluşlardan borçlanması ise iki şekilde olmaktadır. Devlet, doğrudan kendisi için uluslararası kuruluşlardan borçlanabilir veya başka bir kamu kuruluşunun borçlanmasına imkan tanımak amacıyla kredi verene Devlet adına garanti verir. Hazine, dış piyasalardan doğrudan bankalardan kredi talebinde bulunmak suretiyle ya da uluslararası sermaye piyasalarına tahvil ihraç etmek suretiyle borçlanabilir. Ya da yabancı bir devletten borçlanması imkan dahilindedir.
Kamu borç stoku, kamu kesiminin herhangi bir dönemdeki iç ve dış borçlarının toplam miktarını ifade eder. Kamu kesiminin borç yükü ise belirli bir dönemdeki kamu kesimi borç stokunun o dönemdeki GSYH'ya oranı demektir.
Borç servisi, iç ve dış borçlanmadan doğan anapara, faiz ve komisyon gibi giderlerin ödenmesidir. Borç servis oranı, belirli bir dönemdeki dış borç anapara, faiz ve komisyon giderleri toplamının ülkenin toplam mal ve hizmet ihracat gelirlerine oranını ifade eder. Borç servis oranı büyüdükçe dış borçların ekonomi üzerindeki baskısının arttığı kabul edilir.
Hazine'nin bir dönemde yaptığı iç borçlanma toplamının aynı dönemde yaptığı anapara ve borç toplamından oluşan iç borç ödemeleri toplamına bölündüğünde bulunan orana iç borç çevirme oranı denir. Hazine bir yıl içindeki 100 TL'lik iç borcunu ödemek için piyasadan 110 TL borçlandıysa iç borç çevirme oranı %110 olur. Bu da kamu kesiminin piyasadan aşırı fon çektiği, piyasadaki borçlanılabilir kaynakları daha çok kendine doğru yönlendirdiği ve faiz oranlarının yükselmesi yönünde bir baskı oluşturduğu anlamına gelir.
Hangi tahvilin faizinin gösterge faizi olarak kabul edileceği konusu ülkeden ülkeye farklılık göstermektedir. Türkiye'de Hazine tarafından çıkarılmış, vadesine iki yıl kalmış, üç veya altı ayda bir kupon ödemesi olan yüksek likit özelliği nedeniyle en çok işlem gören devlet tahvilinin faizidir. Gösterge faiz ikincil piyasada oluşmaktadır. Amerika Birleşik Devletleri'nde ise 10 yıllık devlet tahvilinin faizi gösterge faizi olarak kabul edilir. Faizler hakkında yapılan analizlerde referans olarak kabul edilen faiz, gösterge faizdir.
YAZAR
Ahmet Kesik
