Adem-i merkeziyet, bir devlette idari yapının kuruluş ve işleyişi ile ilgili bir uygulama tarzı olup merkez teşkilatına bağlı olmayan yerinden yönetim birimlerinin bağımsız karar almasını mümkün kılan bir alt idare şeklidir. Kavramın lisanımıza girmesi ise 1876 Kanun-ı Esasi'nin 108. maddesindeki "vilayatın usulü idaresi" ile ilgili tevsi-i mezûniyet kavramının Fransızca karşılığı olarak kullanılan decentralisation kelimesinin Prens Sabahaddin (ö. 1948) tarafından "adem-i merkeziyet" şeklinde telaffuz edilmesi ile olmuş, daha sonraları da "yerinden yönetim" anlamında kullanılmaya başlanmıştır. Bugün bile tevsi-i mezûniyet veya yetki genişliği kavramı, illerin idaresinde temel bir esas olarak Anayasanın 126. maddesinde varlığını sürdürmektedir.
Adem-i merkeziyetçilik kavramının daha iyi anlaşılması için merkeziyetçilikle ilişkisini ortaya koymaya ihtiyaç vardır. İdari merkeziyetçilik, mahalli düzeydeki teşebbüs kapasitesinin ortadan kaldırılmasına bağlı olarak siyasi merkezin halkın bütün kararlarına müdahale etmesiyle ortaya çıkmaktadır. Aynı mantık adem-i merkeziyetçilik kavramı açısından da geçerlidir. Eğer ülke düzeyinde yürütülmesi gereken işler yerel iktidar oluşumları tarafından üstlenilirse bu defa da siyasi adem-i merkeziyetçilik ortaya çıkar. İdari adem-i merkeziyetçilik ise siyasi merkeziyetçiliğin karşıtı olarak yerel ölçekteki kamusal işlerin siyasi merkezin yetki alanı dışına çıkarılmasını ifade eder.
Adem-i merkeziyet kavramı demokrasinin gelişimi ile paralel bir seyir izlemektedir. Değişimin nispeten yavaş ve iş bölümünün düşük olduğu sanayi öncesi toplumda yönetim yükü hafif olduğu için bunu devlet merkezinde dar bir seçkinler grubu karara bağlayabiliyordu. Ancak karar yükünün artıp çeşitlenmesi ve genişlemesi merkezi idareyi yetki paylaşımına zorlamış, demokrasiyi bir tercih meselesi olmaktan çıkararak evrimsel bir zorunluluğa dönüştürmüştür. Devlet idaresinin tıkanıp, işlemez hale gelmesini önlemenin ancak yetki paylaşımı ile mümkün olacağı daha iyi anlaşılmıştır. Nitekim en otoriter yönetimlerde bile tüm kararların merkezden alınması imkan harici olduğu için yetki devirlerine gidilmekte, bundan kendini hariç tutacak bir devlet ise neredeyse bulunmamaktadır.
Adem-i merkeziyet kavramı devletlerin siyasi sistemlerine göre farklılık gösterir. Federal devletlerde siyasi adem-i merkeziyet esastır, idari adem-i merkeziyet onun tamamlayıcısıdır. Üniter devletlerde ise sadece idari adem-i merkeziyet söz konusu olabilir. Devletlerin kuruluş politikalarında federe yapılar ortak bir anayasa altında üst bir yapı oluşturuyorlarsa orada siyasi adem-i merkeziyet temel alınmış demektir. Devlet nüvesi tek bir üniter yapıya istinat ediyorsa, orada siyasi adem-i merkeziyet değil idari adem-i merkeziyet geçerli olacaktır. Yani bir devletin federal mi, üniter mi olduğu hususu adem-i merkeziyetin türüne göre değişir. Federal devletlerde yasama, yürütme ve yargı güçleri federal devlet ile federe devletler arasında paylaşılırken; üniter devletlerde yasama, yürütme ve yargı gücü tek merkezde toplanmaktadır. Mesela Amerika Birleşik Devletleri 50 adet federe devletçiğin birleşmesi ile ortaya çıkmış federal bir devlet iken Türkiye Cumhuriyeti tek bir devlet nüvesine sahip üniter bir devlettir.
Üniter devletlerde adem-i merkeziyet sadece idari formatta geçerli olmakla birlikte adem-i merkeziyetin dozu ve derecesi önem kazanmaktadır. Üniter bir devlette merkezden yönetimin vazgeçilmezliği ciddiyetle korunmak zorundadır fakat aynı zamanda merkezden yapılması emek ve zaman kayıplarına yol açtığından, mahalli idareleri ilgilendiren bazı konularla ilgili kararların merkezi yönetimi lüzumsuz meşgul etmesine fırsat verilmemesi de lazımdır. Merkezi yönetim ile mahalli idareler arasında yapılacak olan görev bölüşümünün belli ölçülere dayandırılması gerekir. Ülke genelini ve devletin "şahs-ı manevi"sini ilgilendiren kanun yapma, icra ve yargı güçleri yanında savunma, adalet, asayiş, istihbarat, vergi, harici temsil, vali ve kaymakam atamaları gibi hususlar merkezi yönetimi vazgeçilmez kılarken, mahalli ve müşterek ihtiyaçların yerinde karşılanmasına yönelik ameli uygulamalarda ise adem-i merkezi yaklaşım daha isabetli olmaktadır.
Tüm bu sebeplerden dolayı devlet idaresinde ne tek başına merkeziyetten ne de adem-i merkeziyetten bahsedilebilir. Bir devlette merkezi yönetimin varlığı esas, merkeze bağlı mahalli idareler ise merkezi tamamlayan unsurlar hükmündedir. Devlet idaresi bu iki unsur arasındaki ahenkle mükemmelleşir. Yönetimde adem-i merkeziyetçiliğin varlığı ne ret ne de inkar edilmektedir. Devletler bir yana, günümüzde küçük örgütlerde bile karar paylaşımı bir zaruret halini almıştır. O halde mesele bu ikisi arasındaki uyumun nasıl sağlanacağı üzerinde yoğunlaşmaktadır. Üniter bir devlet için adem-i merkeziyet yaklaşımı siyasi bir mahiyet kazanmadıkça ve mitoz bölünme gibi devletin varlığı ve bekası için bir tehdit unsuru olmadıkça, merkezi yönetim için mahzurlu olmak bir yana güçlendirici bir fonksiyon da ifa edebilir.
İdari adem-i merkeziyetin uygulanmasında farklılıklar bulunmaktadır. İdari adem-i merkeziyete göre yapılanan yerinden yönetim kuruluşları halkın mahalli ve müşterek ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla oluşan, idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişiliğini haiz yapılar olup fonksiyonlarına veya hizmet sundukları mahalle göre iki şekilde teşkilatlanmaktadır. Özel idareler, belediyeler ve köyler coğrafi yerinden yönetim kuruluşları olarak sınırları belirlenmiş bir mahaldeki halkın mahalli ve müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere görev yaparken, üniversiteler veya devlet demiryolları gibi bazı kamu işletmeleri fonksiyonel yerinden yönetim kuruluşları olarak tek bir hizmeti ülke çapında yerine getirmektedirler. Bu sebeple coğrafi yerinden yönetimde idari ve mali özerklik bir mahalde oturanlara verilirken, hizmet veya fonksiyonel yerinden yönetimde idari ve mali özerklik hizmetin kendisine tanınmaktadır.
Türkiye'nin tarihsel sürecinde adem-i merkeziyet kavramına bakıldığında merkeziyetçiliğin esas alındığı, Osmanlı Devleti'nin kuruluş politikası ile gelenekleşip köklü bir siyasi sisteme dönüştüğü görülür. Adem-i merkeziyete ise ancak idari düzeyde müsaade edilmiştir. Bu sebeple Osmanlı Devleti federal bir mahiyet değil, üniter bir yapı arz eder. 19. yüzyıl sonlarına doğru devletin bekası için ortaya atılan görüşler incelendiğinde de hiçbir zaman siyasi bir adem-i merkeziyet görüşü ileri sürülmemiştir. Ancak idari adem-i merkeziyetçiliğin tarzından kaynaklanan tartışmalar mevcuttur. Bu tartışma vilayetlerin idaresinde görev paylaşımı (tefrik-i vezaif) ile yetki genişliğinin (tevsi-i mezûniyet) derecesi üzerinden sürdürülmüş; İttihat ve Terakki Fırkası merkeziyetçilikte ısrar ederken, Osmanlı Ahrar Fırkası adem-i merkeziyetçiliği savunmuştur. Ahrar Fırkası'nın kurucusu olan Prens Sabahaddin adem-i merkeziyet fikrini geliştirirken hem İngiliz siyasi sisteminden hem de Fransa'da yaşadığı yıllarda yakın temas içinde olduğu Le Play'den (ö. 1882) etkilenmiştir. Prens Sabahaddin, Osmanlı Devleti'nin bekasını "teşebbüsü şahsi, adem-i merkeziyet ve tefriki vezaif" şeklinde özetlenecek ferdiyetçi ve liberal bir programın uygulamasında görmüştür. Ancak adem-i merkeziyet farklı etnisitelerin yaşadığı Osmanlı Devleti'nde her kesim tarafından aynı şekilde anlaşılmıyordu. Özellikle gayr-ı müslim unsurlar idari adem-i merkeziyeti, siyasi bir muhtariyet şeklinde kabul etmek ve daha sonra da Yunanistan örneğinde olduğu gibi bağımsızlığa giden yolda bir merhale gibi görmek istiyorlardı. İttihat ve Terakki Fırkası ise adem-i merkeziyeti "merkez yok" o halde "merkez olmayınca memleket de yok olur" şeklinde anlıyor ve şiddetle karşı çıkıyordu. İttihat ve Terakki Fırkası sözcülerinden Hüseyin Cahit Yalçın (ö. 1957) Prens Sabahaddin'i ülkeyi parçalamaya götürecek bir siyasi adem-i merkeziyet anlayışına zemin açmakla suçlarken, Prens Sabahaddin ise ısrarla 1876 Kanunu Esasi'nin 108. maddesindeki "tevsi-i mezuniyet" fikrini savunduğunu, bunun da siyasi değil idari adem-i merkeziyete tekabül ettiğini ifade ediyordu. Teşebbüs-i Şahsi ve Adem-i Merkeziyet Cemiyeti'nin on maddelik programında savunulan teşebbüs-i şahsi (özel teşebbüs) prensibinin kışla ve memuriyet zihniyetinden sıyrılarak özel teşebbüsün geliştirilmesi amacını taşıdığını söylüyordu. Diğer bir tartışma konusu olan "tefrik-i vezaif" konusu İttihatçılar tarafından yasama, yürütme ve yargı güçlerinin ayrılığı şeklinde anlaşılırken, Prens Sabahaddin meseleye merkez ve yerinden yönetim kuruluşları arasında gerekli olan bir vazife paylaşımı şeklinde bakmak gerektiğini ifade ediyordu.
Cumhuriyete geçişle birlikte üniter bir devlet olan Türkiye Cumhuriyeti'nde merkeziyet ve adem-i merkeziyet kavramı idarenin bütünlüğü kapsamında ele alınmış ve mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkilerinin yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenleneceği ifade edilmiştir. Adem-i merkeziyet ilkesinin uygulanmasında aynı müesseseye hem milli hem mahalli görev verilebildiği için bu çift rol gereği milli menfaatlerin genel ve üstün, mahalli meselelerin özel ve tali sayılması, ayrıca mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla merkezi idareye mahalli idareler üzerinde idari vesayet kullanma yetkisi tanınmıştır.
Türkiye'de idari adem-i merkeziyetin hangi düzeyde olması gerektiği ve yetki paylaşımı konusundaki siyasi ve akademik tartışmalar ise hiç bitmemiştir. İdarede aşırı merkeziyetçiliği tadil etmek amacıyla zaman zaman hükûmetler düzeyinde çalışmalar olmuş, kurumsal düzeyde raporlar hazırlanmıştır.
YAZAR
Mahmut Bozan
KAYNAK
