Sayıştay / Divan-I Muhasebat nedir?
Anayasal sistemimizin köklü kurumlarından biri olan Sayıştay, anayasa ve yasa gereği, Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetim yapan bağımsız bir kurumdur. Sayıştay parlamento adına denetim yapmakla birlikte, parlamento ile ya da herhangi bir kurumla organik bir bağı bulunmamaktadır. Dünyada olduğu gibi ülkemizde de Sayıştay'ın temel fonksiyonu, "kamu hizmetlerinin cinsi ve tutarı ile bu hizmetleri karşılayacak kamu gelirlerinin toplanması hakkında karar verme yetkisini ifade eden bütçe hakkının" kullanılmasına aracılık etmektir. Ülkelerin tabi oldukları hukuk sistemine göre, genel olarak dünyada "yargı tipi" ve "ofis tipi" olmak üzere iki tür yüksek denetim kurumu mevcuttur. Türk Sayıştayı, anayasa gereği, denetim ve raporlama fonksiyonlarına ek olarak yargı yetkisi de bulunan ve hesap mahkemesi olarak faaliyet gösteren bir yüksek denetim kurumudur.
Bin yılı aşkın Türk devlet geleneği sürecinde, devletin gelirlerine ve harcamalarına ilişkin belge, kayıt düzeni ve muhasebe sistematiği ile buna bağlı olarak gelir ve harcamaların denetimi tarihsel süreç içerisinde farklı aşamalardan geçmiştir. Günümüz Sayıştayı'nın oluşumunda 1862 tarihli Divan-ı Muhasebat'ın kuruluşu milat teşkil etmekte olup, Osmanlı Devlet teşkilatının oluşumunda Selçukluların, Selçukluların devlet yapılanmasında ise gerek daha önceki Türk devletlerinin gerekse çağdaşı olan Türk ve İslam devletlerinin önemli etkileri olmuştur.
İslamiyet öncesi Türk devletlerinde, devlet kayıtları ve özel hukuka ilişkin kayıt sistemi açısından gelişmiş bir belge ve kayıt düzeninin varlığına tanık olunmaktadır. Türklerin İslamiyeti kabul etmeleriyle birlikte belge ve kayıt düzeninde önemli gelişmeler kaydedilmiş ve ilk defa Karahanlı Devleti (840-1211) döneminde merkezi idare adına denetim faaliyetlerinde müesses bir nizam tertip edilmeye başlandığı görülmüştür. İslamiyet öncesindeki devlet yapısına ilişkin bilgi vermesi bakımından Yusuf Has Hacib'in Kutadgu Bilig'i ve Kaşgarlı Mahmut'un Divan-ı Lügati-t Türk'ü bu dönemin en önemli eserlerindendir. Özellikle Kutadgu Bilig'de devlet örgütü, devleti ve toplumu oluşturanların görev ve sorumlulukları anlatılmaktadır. Devlet teşkilatının temelini oluşturan vezir ve ona bağlı divanlar Karahanlı Devleti'nde mevcut olup, mali işlerin kontrolü Divan-ı İşraf tarafından yapılmaktaydı.
Gazne Devleti'nde (963-1187) devlet teşkilatı, çağdaşı olan diğer Türk devletlerinden Karahanlılar ve Selçuklulara büyük ölçüde benzemektedir. Gaznelilerin devlet yönetiminde ilke ve kurallara uymada gösterdikleri titizlik, o dönemde Selçuklu veziri Nizam-ül Mülk tarafından yazılan Siyasetname isimli esere esin kaynağı olmuş, bu eserdeki örnek olaylar Gazne Devleti'nden verilmiştir. Gaznelilerde devlet yönetimine ilişkin olarak beş divandan Divan-ı İşraf mali işlerin denetimiyle görevliydi.
Selçuklularda (1040-1308) devletin mali yapısı, Gazneli devlet yapılanmasından önemli izler taşımaktadır. Devlet teşkilatının başında bulunan vezir ve vezire bağlı görev yapan divanlar ile bu divanlarda tutulan defterlere ilişkin bilgilerden düzenli bir devlet yapısının ve gelişmiş bir muhasebe düzeninin olduğu anlaşılmaktadır.
Türk devlet yapısı, Türklerin İslamiyeti kabulünden sonra İslam devletlerinden etkilenmiştir. Abbasi Devleti'nde (750-1258) vezir halifeden sonra en yüksek devlet görevlisi olup, devlet teşkilatı vezire bağlı olarak çalışan divanlardan oluşmaktaydı. Divan-ı Haraç ve Divan-ı Beytül Mal; devletin gelirlerini toplayan, harcamalarını yapan, varlıklarını yöneten ve bunların kayıtlarını tutan önemli mali örgütlerdi.
Başta Büyük Selçuklu Devleti olmak üzere, diğer Selçuklu devletleri (Kirman Selçukluları, Suriye Selçukluları, Anadolu Selçukluları) İslam devleti olan Abbasi Devleti'nin idari ve mali teşkilat yapısını büyük ölçüde benimsemiştir. Selçuklular, gerek daha önceki Türk devletlerinden gerekse İslam devletlerinden örnek olarak almış oldukları devlet teşkilatını zaman içinde geliştirmişlerdir.
İslam devletlerinde mali teşkilatlanma ve denetim bakımından en önemli müesseselerden biri, kuşkusuz "beytülmal" idi. Kelime anlamı "mal evi" olan beytülmal bir terim olarak devlete ait malların muhafaza edildiği fiziki mekanı ifade ettiği gibi devlete ait taşınır taşınmaz malların bütününü ve bunların idaresiyle ilgili hukuki kurumu da ifade etmektedir. Bu geniş anlamıyla beytülmal, devlete ait her türlü mal varlığının ve gelirlerin toplandığı, harcamaların yapıldığı, haklara ve borçlara ehil bağımsız bir kurum olarak karşımıza çıkmaktadır. Beytülmalin ilk temellerinin Hz. Peygamber zamanında atıldığı bilinmektedir. İslam topraklarının genişlemesi ve devlet gelirlerinin öncekilerle kıyas edilemeyecek derecede artması, Hz. Ömer döneminde beytülmalin kurumlaşmasını ve İslam devletinin mali yapısını oluşturacak şekilde teşkilatlanmasını gerektirmiştir.
İslam devletlerinde müstakil bir hükmi şahsiyet olarak beytülmal müessesinin gelişmesi, devlete ya da hazineye ait gelir ve giderlerin denetimine özel bir önem verilmesini de beraberinde getirmiştir. Batı'da parlamento adına denetim yapmakla karakterize olan yüksek denetim işlevlerinin, İslam devletlerinde ilk defa müstakil bir hükmi şahsiyet olarak beytülmal adına icra edilen denetim, teftiş yahut tahkik faaliyetleriyle müesseseleştiği görülmektedir. İslam devletlerinde Divan-ı İşraf gibi kurumların, tespit olunan beytülmal/hazine zararlarının tazminine veya ilgililerinden tahsil edilmesine karar verme şeklinde yetkileri bulunmaktaydı.
Mali sistem açısından Selçuklulardan ve İlhanlılardan önemli derecede etkilenen Osmanlı Devleti'nde ise mali denetim, 16. yüzyıldan Maliye Nezaretinin kuruluşuna (1838) kadar geçen süre içinde Başbaki Kulluğu tarafından yürütülmüştür. Kuruluş tarihi kesin olarak bilinmemekle birlikte, bir denetim kuruluşu olarak Başbaki Kulluğunun varlığını 250 yıldan fazla sürdürdüğü değerlendirilmiş ve 19. yüzyılın başlarında yerini daha çağdaş kurumlara bırakmıştır. Maliye Nezaretinin kurulması sonrasında vergi tahsilatında yaşanan sorunların çözülebilmesi, devletin gelir ve gider kalemlerinin ve mali konuların denetlenmesi için çeşitli meclis ve komisyonlar kurulmuştur.
Tanzimat'ın uygulanmasını sağlamak amacıyla, merkezde mali konuları denetlemek ve karar verip sonuca bağlamak üzere 1840 yılında Meclis-i Muhasebe-i Maliye kurulmuştur. Meclisin asıl görevi; Tanzimat'ın uygulandığı bölgelerde vergilerin yeniden tespit edilmesi, tahsiliyle ilgili problemleri ve bu konudaki yolsuzlukları ve anlaşmazlıkları yasal zemin çerçevesinde bir çözüme kavuşturmaktır. Meclisin kuruluş aşamasında görev ve yetki alanlarıyla ilgili tam ve kesin bir düzenleme olmadığından, kısa bir süre içinde "Meclis-i Muhasebe-i Maliye" her türlü mali konu ve soruna el atmak durumunda kalmıştır. Mali işlerde istenilen verimin alınamaması ve kurulmuş olan meclisin ihtiyaçlara cevap verememesi üzerine, mali düzenlemeleri gerçekleştirmek, bilhassa bütçe ile ilgili hesapları kontrol etmek ve bütçeyi hazırlamakla görevli Meclis-i Muhasebe adında yeni bir meclis kurulmuştur.
Mali istikrarın sağlanması, gelirlerin ve giderlerin kontrol altına alınarak güçlü bir kamu maliyesinin tesisi ve sürdürülmesi yönündeki çalışmalar sonraki yıllarda da devam ettirilmiştir. Bu doğrultuda yapılan önemli girişimlerden biri de Divan-ı Muhasebat'ın kurulmasıdır. Batı'daki gelişmelere paralel olarak 29 Mayıs 1862 tarihinde Sultan Abdülaziz Han'ın "İrade-i Seniyye"si ile Sayıştay'ın bugünkü kurumsal altyapısını oluşturan Divan-ı Muhasebat kurulmuştur.
Divan-ı Muhasebat, 1865 yılında "Divan-ı Muhasebatın Suret-i Teşkil ve Vezaifi Umumiyesine Dair Nizamname" ile yeniden düzenlenmiş ve daha sonra Sultan Abdülhamit Han'ın Gülhane Hattı Hümayunu ile yürürlüğe konulan 1876 Anayasası'nda (Kanûn-ı Esasi) Divan-ı Muhasebat'a yer verilerek anayasal bir kurum haline gelmiştir.
Cumhuriyetin ilanının hemen sonrasında 24 Kasım 1923 tarih ve 374 sayılı "Divan-ı Muhasebatın Sureti İntihabına Dair Kanun" ve akabinde 1924 Anayasası'nda (Teşkilat-ı Esasi), Büyük Millet Meclisine bağlı ve devletin gelir ve giderlerini özel kanuna göre denetlemekle görevli olduğu hükme bağlanan Divan-ı Muhasebat'ın anayasal kimliğini korumuştur. 01.06.1934 tarihli 2514 sayılı "Divan-ı Muhasebat Kanunu" Divan-ı Muhasebat'ın kuruluş ve işleyişini yeniden düzenleyerek, bu tarihe kadar uygulanan dağınık mevzuatı yürürlükten kaldırmıştır. Devlet bütçesinin nitelik yönünden ve yapısal yönden gelişmeler göstermesi ve 2514 sayılı Kanun'un gereksinimleri karşılayamaz olması nedeniyle Divan-ı Muhasebat, 1961 Anayasası'nın 127'nci maddesinde "Sayıştay" olarak yeni bir kuruluşa ve işleyişe kavuşturulmuştur. Söz konusu maddeyle Sayıştay'a "genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapma" görevi verilmiştir. Sözü edilen gelişmeler ile 1961 Anayasası'ndaki hükme uyum sağlamak üzere 21.02.1967 tarihinde 832 sayılı Sayıştay Kanunu çıkarılmış ve 2514 sayılı "Divan-ı Muhasebat Kanunu" yürürlükten kaldırılmıştır.
1982 Anayasası'nda Sayıştay'ın görevleri, 1961 Anayasası'nda yer alan aynı ifadelerle tekrarlanmıştır. 1982 Anayasası'yla getirilen önemli yenilik, Sayıştay kararlarına karşı idari yargı yoluna (Danıştay'a) başvurulamayacağı, ancak vergi ve benzeri mali yükümlülükler ve ödevler hakkında Danıştay ile Sayıştay kararları arasındaki uyuşmazlıklarda Danıştay kararlarının esas alınacağı hükmünün konulmasıdır. 1982 Anayasası'na kadar Sayıştay, anayasalarımızda daha çok denetim işlevi olan bir kurum olarak kabul edilmiş, bu nedenle de yargı bölümünde değil, mali konulara ilişkin bölümlerde düzenlenmiştir. 1982 Anayasası'nda ise önceki anayasalardan farklı olarak Sayıştay, "Cumhuriyetin Temel Organları" başlıklı üçüncü kısmın, yasama ve yürütmeden sonra yer alan "Yargı" başlıklı üçüncü bölümünde yer almıştır.
Ülkemizde 2000'li yılların başında Avrupa Birliği mevzuatına uyum çalışmaları kapsamında kamu yönetim sistemimizde önemli reformlara imza atılmıştır. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'yla (2003) mali saydamlık ve hesap verebilirlik temelinde kamu kaynaklarının daha etkin ve verimli şekilde kullanıldığı bir mali yönetim ve kontrol sisteminin kurulması amaçlanmıştır. Bu kanunla kamu mali yönetim sistemimizde dış denetim görevi verilen Sayıştay, kamu kaynaklarının mevzuata uygun şekilde kullanılıp kullanılmadığını denetleyerek bütçe hakkının etkin şekilde kullanımına aracılık etmektedir. Bu Kanun'la Sayıştay'a; kamu idaresi hesapları ile bunlara ilişkin belgeler esas alınarak, mali tablolarının güvenilirliğine ve doğruluğuna ilişkin mali denetim ile gelir, gider ve mallarına ilişkin mali işlemlerinin mevzuata uygunluğuna ilişkin denetim görevi verilmiş bulunmaktadır.
19.12.2010 tarihinde yürürlüğe giren 6085 sayılı Sayıştay Kanunu ile kamu kaynağı kullanılan tüm faaliyetler Sayıştay'ın denetim kapsamına alınmış ve kamu iktisadi teşebbüslerini denetleyen Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu Sayıştay bünyesine dahil edilerek, dış denetimde ikili yapıya son verilmiştir. Bu Kanun'la Sayıştay; günümüzün koşullarına, uluslararası standartlara ve yönetim ve denetim alanındaki çağdaş gelişmelere uygun olarak yeniden konumlandırılmıştır. 6085 sayılı Kanun'un 36'ncı maddesinde Sayıştay denetimi, 5018 sayılı Kanun'a paralel olarak "düzenlilik denetimi ve performans denetimi" olarak iki başlık altında düzenlenmektedir. Düzenlilik denetiminin; kamu idarelerinin mali rapor ve tablolarının güvenirliliği ve doğruluğunun denetimi ile gelir, gider ve mallarına ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunun incelenmesi suretiyle gerçekleştirileceği öngörülmüştür. Performans denetimi ise idarelerce belirlenen hedef ve göstergelerle ilgili faaliyet sonuçlarının ölçülmesi ilkesine dayanmaktadır.
Başta Büyük Selçuklu Devleti olmak üzere Gazneliler, Karahanlılar gibi tarihteki Türk devletlerinin denetim kurumu olan Divan-ı İşraf'tan bu yana gelen tarihi birikimini dünya ile paylaşmak ve çağdaş dünya ile paralel olarak kendisini sürekli geliştirmek için uluslararası iş birliğine büyük önem veren Sayıştay; çeşitli uluslararası kuruluşlarda yönetim kurulu başkanlığı başta olmak üzere pek çok görev üstlenen, yönetim ve denetim kurulları ile çalışma gruplarında üyelik yapan aktif bir üye olarak uluslararası alanda saygın bir yere sahiptir.
Anayasal demokrasimizin temel kurumlarından biri olan Türk Sayıştayı, üstlendiği görevlerle hem kamu kaynaklarının şeffaflığının ve hesap verebilirliğinin güvence altına alınmasına hem de kamu idarelerinde etkin ve sağlıklı bir mali yönetim/iç kontrol sisteminin kurulmasına yardımcı olmaktadır.
YAZAR
Seyit Ahmet Baş
