Bir toplumda tabandan yukarıya doğru çıktıkça daralan bir yapı içinde örgütlenmiş olan, genel kural ve ilkelere göre çalışan profesyonel atanmış görevliler topluluğudur. Ayrıca devlet idaresinde bir işi yapabilmek için alınması gereken izin, onay, imza ve uyulması gereken kuralları da ifade eder. Bürokrasi, kökeni Fransızca, masa ya da ofis anlamına gelen bureau ve Eski Yunanca yönetim veya siyasal güç anlamlarına gelen kratos sözcüklerinden türetilmiştir. Türkçede devlet hizmetinde aylıkla çalışan kimse, görevli anlamında,Arapça kökenli memurluk yerine kullanılmaya başlanmıştır. Mecazi olarak da devlet kurumlarında kırtasiye işlerini öne sürerek işlemleri zorlaştırma, kırtasiyecilik, şekilcilik olgularına vurgu yapılmaktadır.
Bu tariflerden de anlaşılacağı üzere bürokrasi, sosyoloji ve siyaset bilimine ait bir kavram olarak 18. yüzyıl ortalarında Fransa'da modern devletin işleyişine dair bir özelliği anlatıyorsa da sistemli ve kalıcı toplumsal yönetimin tarihi çok daha eskilere dayanır. Olgunun ortaya çıkışı, yazının bulunuşuyla birlikte (MÖ 3500) resmi belgelerin kullanılmaya başlandığı kadim zamanlara kadar götürülebilir. Sümerler'de tarımsal hasılat kaydının tutularak vergilendirilmesi işini yapan görevlilerin olduğu biliniyor. Antik Mısır'da da kamu hizmetlerinin yürütülmesinden sorumlu ve babadan oğula geçen bir okumuş-yazmışlar sınıfı bulunmaktaydı. Hatta I. Babil Krallığı döneminde kamu yönetiminin ulaştığı seviyenin Weber'in "ideal tip" olarak tanımladığı modern bürokrasinin pek çok özelliğini barındırdığı iddia edilmektedir. Batıda ise seyir, Roma IÌmparatorluğu'ndan Orta Çağ Feodalizmine, oradan da mutlak monarşilere ve nihayet ulus devlet sistemine doğru bir değişim izlemiştir. Çin'de Han döneminde liyakate dayalı, gelişkin bir bürokrasi devlet yönetiminde etkindir. Osmanlı idari sistemi de özellikle yükselme dönemi boyunca liyakate ve ehliyete dayalı etkin bir bürokratik yapıya sahipti. Dolayısıyla, devlet örgütlenmesinin ortaya çıkışı, bürokrasinin ortaya çıkışı olarak kabul edilebilir.
İdare etmek, tarih boyunca toplumsal iktidarların temel işlevi olmuştur. Ancak modern-ulus devletin yükselişi, eş zamanlı olarak idarenin statüsünün yükselmesi, giderek bürokratikleşmesi ve memuriyetin bir meslek haline dönüşmesini de beraberinde getirmiştir. Bu erken aşamada monarşilerin hizmetindeki bürokrasi, feodalizme nispetle merkezi devlet olgusunu ifade etmekteydi. Devlet demek, idari yapının merkezileşmesi, memurların meslek erbabı olarak tanınması ve statülerinin kalıcılığı ile eş anlamlı hale gelmekteydi.
Kamu bürokrasilerinin gelişimi, genel olarak merkezileşmiş idari yapının egemen entite olarak erişim ve etki alanının genişlemesi ile birlikte olmaktaydı. Memurların kadrolu ve düzenli idari personel olarak maaşa bağlanması, hükûmetin idari birliğinin ve yasaları uygulatabilme kapasitesinin bir işareti olarak algılanmaktaydı. Her ne kadar şaşırtıcı görünse de devletin bürokratikleşmesi, hükûmet üzerinde feodal, patrimonyal veya zenginlerin doğrudan ya da dolaylı etkilerini etkisizleştirerek demokrasinin temellenmesine yol açmıştır. Modern Fransız siyasetinde merkezi bürokrasinin etkinliğinin başta gelen sebepleri arasında, bu ülkenin modernleşmesinde güçlü aristokrasinin etkisini kendi lehine kırmak isteyen Kral XIV Louis'nin (ö. 1715) payı büyüktür.
Modern sosyolojinin kurucularından Alman toplumbilimci Max Weber (ö. 1920), bürokrasi kuramları arasında öncü olan çalışmalarında bir yandan bürokrasinin ideal niteliklerini ortaya koyarken diğer yandan bürokratik kurumların tarihsel gelişimini de açıklar. Ona göre bürokratik yönetimin diğer yönetim biçimlerine karşı üstünlüğü, sistemin uzmanlık, kesinlik, devamlılık ve birlik gibi nitelikleri taşımasıyla ortaya çıkan teknik özellikleridir.
Bürokrasi, insani faaliyetleri düzenlemenin en etkin ve akılcı yoludur. Modern toplumların ayırıcı özelliği olan karmaşık toplumsal yapıda düzenin sürdürebilmesi, en etkin yönetimi sağlamayı ve kayırmacılığı önleyebilmek için standartlaşma ve hiyerarşiyi gerektirir. Bu nedenle, modern toplumda başta devlet olmak üzere eğitim, sağlık, güvenlik gibi temel kamusal işlerin yanı sıra ticari faaliyet yürüten şirketler de bürokratik örgütlenmeye dayanırlar. Bürokrasinin bu kuşatıcı niteliğinden modern özel hayat da etkilenir. Geleneksel toplumda sıradan bir köylünün bürokratik yapılarla etkileşime girmesi, vergi toplama gibi bir kısım istisnai haller dışında pek düşünülemezdi. Buna karşın modern toplumda kişilerin hayatı, doğumdan ölüme kadar her safhasında en ince ayrıntısına kadar bürokratik yapılar tarafından düzenlenmektedir.
Modern bürokrasinin bu denli karmaşık bir toplumsal yapıda etkin yönetim göstererek düzeni sağlayabilmesi için birtakım başat niteliklere sahip olması gerekir. Bunlardan ilki, gayet iyi tanımlanmış bir ast-üst ilişkisi, yani hiyerarşidir. Kurumun en tepesinde bütün sistemi denetleyen bir tepe yöneticisinden başlamak üzere en küçük memura kadar herkesi kapsayan bir amir-memur sistemi bulunmaktadır. İkinci özellik ise iş bölümüdür. Her bir yetki, görev ve sorumluluk daha küçük parçalara bölünür ve her biri başka bir görevli tarafından yerine getirilir. Böylece uzmanlığın oluşacağı düşünülür. Üçüncüsü, her bir bürokratın çalıştığı kurumun yetki, görev ve sorumluluk alanına giren bir uzmanlığı vardır. Bu sayede, her memur, işin sadece kendisiyle ilgili bölümünü yapacak ve diğer uzmana yönlendirecektir. Bu yolla bürokraside işlerin verimliliğinin artacağı varsayılır. Son olarak her görevin kim tarafından ve ne şekilde yerine getirileceğini belirleyen ve kısaca mevzuat denilen tekbiçim kurallar bütününün varlığıdır.
Hiyerarşik yapılanma, yazılı kurallara dayalı olması, memurluğun bir meslek olarak düzenlenmesi, memurluğa giriş, yükselme ve görevden alınmaların yasal düzenlemelere tabi olması, bürokratik örgütlenmenin avantajlarını oluşturur. Görüldüğü gibi akılcılık ilkesi, ideal tipik bürokratik örgütlenmenin yalnızca işlevlerinden biri olmayıp aynı zamanda niteliklerinden biridir. Bürokratik akılcılık, "işlerin yazılı kurallara göre yürütülmesi", "keyfiliğe yer verilmemesi", "planlanabilir ve arşivlenebilir olması dolayısıyla da devamlılığın sağlanması ve maliyetlerin azalması" gibi avantajlar sağlar.
Ancak unutulmaması gereken bir nokta var ki o da bürokratik yapılanmanın üstünlüğünü sağlayan özelliklerinin aynı zamanda onun dezavantajlarının da kaynağı olmasıdır. Max Weber, modern toplumları sınırlandırılmamış bir bürokrasinin bireysel özgürlükleri tehdit eden "demir kafes" olma potansiyeline karşı uyarmaktan geri durmaz. Bürokrasi, etkinlik ve verimlilik sağladığı kadar her şeyin yazılı olması ve önceden planlanması gereğine bağlı olarak esnek davranmaya karşı temkinlidir. Esnek davranabilme, aynı zamanda keyfiliğe kapı aralama potansiyelinden dolayı da bürokratik akılcılık açısından şüpheyle karşılanan bir durumdur.
Bürokratik akılcılık "araçsal" yani çıkar maksimizasyonunu hedefleyen akılcılıktır. Amacın araçları belirlediği bu modelde, "en iyi seçenek" bürokratik uzmanlıkları barındıran yapılar tarafından önceden belirlenir. Bu yöntem sakıncalar barındırabilir. Zira her bir verili koşulda, daha etkin ve verimli sonuçlar üretebilme potansiyeli taşıyan bazı yaratıcı çözüm önerilerinin uygulamaya konmasının önüne set çeker.
Charlie Chaplin'in (ö. 1977) Modern Zamanlar filmi, "1929 Büyük Buhran" döneminde yaşananları tam da bu perspektiften ele alan bir başyapıttır. Bürokrasinin olumsuz imajla parodileştirilmesi geçmişte çok sık görülen bir durumdur. Ahmet Hamdi Tanpınar'ın (ö. 1962) meşhur Saatleri Ayarlama Enstitüsü adlı romanı, bürokrasiyi, bürokrasinin gerçek hayattan kopukluğu, verimsizliği ve etkin olamama halininin edebi bir temsilidir.
Bürokrasi başlığı altında günümüzde değinilmesi gereken önemli bir husus da küreselleşmenin bürokrasi ile girdiği etkileşimdir. Yirminci yüzyılın ikinci yarısından itibaren uluslararası siyasal sitemin giderek organize olması küresel ölçekte bir bürokrasi yaratmıştır. Başta Birleşmiş Milletler ve bağlı kuruluşları olmak üzere Dünya Bankası, Uluslararası Para Fonu gibi küresel ve Avrupa Birliği gibi bölgesel 5000'den fazla uluslararası örgüt, küresel ve bölgesel düzeyde siyasi, ekonomik ve teknik meseleleri düzenlemektedir. Sonuç olarak ulus devletlerden özerk biçimde işlev görmekte olan uluslararası/ulus-üstü yürütücü yapılar, uluslararası meseleler üzerinde giderek daha önemli rol oynamaktadır. Son olarak, dünyanın çeşitli bölgelerinde ortaya çıkan siyasal istikrarsızlıklar, güvenlik sorunları, küresel göç hareketleri ve ekonomik krizler modern demokratik toplumlarda bürokrasilerin uzmanlığa dayalı planlama ile başarmayı vadettiği etkin ve verimli çözüm üretme konusundaki başarısızlığı arttırmakta ve bürokratik akılcılığa karşı güvensizlikleri pekiştirmektedir.
YAZAR
Hikmet Kırık
KAYNAK
