Yasama ve yürütmenin katı ayrılığına dayanan bir hükûmet yapılanması ve bu yapılanma temelinde ortaya çıkan bir siyasal sistemdir. Kurumsal anlamda siyasal sistemlerin sınıflandırılmasında bir ülkedeki yürütme ve yasama ilişkilerinin düzenlenme biçimi önem kazanır. Hukuki açıdan hükûmet sistemleri olarak isimlendirilen farklı kurumsal modeller bu iki fonksiyonun ilişkilerine göre şekillenir. Bu çerçevede başkanlık sistemleri kurumsal olarak üç temel özelliğe sahiptir: Yasama ve yürütme otoriteleri arasında işleyebilir bir ayrılığın varlığı; doğrudan halk tarafından seçilen bir kişinin yürütme otoritesini temsil etmesi; yasama ve yürütmenin birbirlerine karşı dengeleyici ve denetleyici yetkilerle donatılması.
Başkanlık sistemi Amerika'da doğmuştur ve kökeninde ülkenin inşa sürecinde kurucu babaların koloni temsilcileri ile yürüttükleri müzakereler bulunmaktadır. ABD başkanlık sistemi, tedricen gelişen parlamenter sistemin aksine, bir müzakere sürecinin sonunda ortaya çıkmıştır. Alexander Hamilton (ö. 1804), James Madison (ö. 1836) gibi kurucuların da girişimleri ile koloni temsilcileri karar almada hızlılık ve kolay hesap verilebilirlik sağlanması için yürütme yetkilerinin Kurul yerine bir kişi tarafından kullanılması üzerinde anlaşmaya vardılar. Dolayısıyla ABD başkanlık sisteminin temel dinamiklerinden biri, yasama ve yürütmenin kendi alanlarında etkin ve aynı zamanda birbirlerinin varlığına son veremeyecek bir denge mekanizması içinde çalışması isteğidir. Sistemin bu temel yaklaşımı yasama, yürütme ve yargı erklerinin halktan aldıkları meşruiyete dayalı olarak işlevlerini yerine getirmelerini ve özellikle yasama ile yürütmenin birbirlerinden katı bir biçimde ayrılmaları esasının benimsenmesinin de dinamiğini oluşturmuştur. Bu anlayış aynı zamanda birbirinden ayrılmış olan bu erklerin, birbirlerine karşı bazı denetim ve dengeleme yetkileri ile donatılmalarını, sistemin işleyebilmesi için zorunlu kılmaktadır.
Başkanlık sistemlerinde kuvvetler ayrılığının anlamı yasama ve yürütmenin gerek kaynak gerekse varlıklarını sürdürme bakımından birbirlerinden bağımsız olmalarıdır. Yürütmenin başı olarak başkan anayasanın belirlediği bir süre için seçilir ve güvensizlik oyu ile istifaya zorlanamaz. Bu durumun tek istisnası suç teşkil eden eylemlerden dolayı azil (impeachment) yoluyla görevden alınmasıdır.
Yürütme otoritesinin meşruiyetini ayrı seçimle doğrudan halktan alması onu yasamaya bağımlı türevsel bir iktidar olmaktan çıkartmaktadır. Başkanlık sistemleri, yasama ve yürütmenin ayrı ayrı, "çift demokratik meşruiyet"e sahip olduğu sistemlerdir. Başkanlık sistemlerinde yasama ve yürütme ile ilgili seçimlerin ayrı tarihlerde ya da eş zamanlı yapılması konusunda farklı uygulamalar bulunmaktadır. ABD'de başkan dört yıllığına seçilirken Kongre'nin Temsilciler Meclisi seçimleri iki, Senato seçimleri ise altı yılda bir yapılmaktadır. Buna karşılık Brezilya ve Şili'de Başkanlık seçimleri ile Temsilciler Meclisi seçimleri eş zamanlı, Bolivya'da ise başkanlık ve iki kamaralı yasama seçimlerinin tamamı eş zamanlı yapılmaktadır.
Başkanlık sisteminde yasama ve yürütmenin birbirleri üzerinde tek taraflı fesih yetkisi bulunmamaktadır. Yasamanın yürütmenin başı olan başkanın görev süresine herhangi bir müdahale yetkisi de bulunmamaktadır. Başkanın da parlamentoyu tek taraflı fesih yetkisi yoktur.
Başkanlık sistemlerinde yürütmenin yasama faaliyetlerine katılımı sınırlanmıştır. ABD'de başkanın, Kongre'ye yasa tasarısı sunma yetkisi olmadığı gibi, bakanların yasama çalışmalarına katılması da söz konusu olamaz. Yürütme ile temas kurma önceliği Kongre'ye aittir. Buna karşılık diğer başkanlık sistemlerinde yasama faaliyetlerine katılım bu kadar katı düzenlenmemiştir. Örneğin, Arjantin ve Peru'da yürütmenin Kongre'ye yasa tasarısı sunma yetkisi bulunmaktadır. ABD başkanlık sisteminde bir Kongre üyesinin bakanlık gibi, yürütme ile ilgili görevlere getirilmesi engellenmiştir. Bakanlar bireysel olarak başkanın sekreterleri konumundadır. Arjantin'de bakanlar üyelikten çekilmek şartıyla Kongre üyeleri arasından atanabilir. Brezilya'da ise Kongre üyeleri bakan olabilir ancak atanmaları durumunda yasama üyelikleri askıya alınır.
Başkanlık sisteminde yürütmeden sorumlu ve meşruiyetini doğrudan halktan alan bir başkanın varlığının sonucu olarak yürütme birimleri başkanın otoritesine tabi kılınmıştır. Parlamenter sistemlerde görünen ikili yürütme yapısı başkanlık sisteminde bulunmaz. Bakanların ve diğer üst düzey yürütme otoritelerinin atanması ve görevden alınmasında başkanın önceliği vardır. Başkan yürütme organını yönetir. Yürütme organının şekillenmesinde başkanın önceliğinin kabul edilmesi ABD uygulamasında, daha çok bir siyasal kültür özelliğidir. Ciddi bir sorun oluşturmadığı sürece, Senato atamalarda başkanın önerilerini genellikle onaylamaktadır. Buna karşılık Şili'de başkan, bakanları yasamanın onayına bağlı olmadan doğrudan atayıp görevden alabilmektedir.
Parlamenter sistemde yürütme örgütünün merkezinde bakanlıklar yer alırken başkanlık sisteminde başkanın politikaları doğrultusunda farklı düzeydeki yürütme birimleri bir arada çalışır. Örneğin, ABD'de, başkanlık ofisi içindeki uzmanlık daireleri ve danışma kurulları, bakanlıklar ve bakanlık statüsünde olmayan kamu kuruluşları olmak üzere üç farklı kurum yürütme yapısı içinde öne çıkmaktadır.
Başkanın yürütme alanında geniş bir kararname yetkisinin bulunması, başkanlık sistemlerinin ayırt edici bir diğer özelliğidir. Bu yetkiyi parlamenter sistemlerde görülen kanun hükmünde kararnamelerle (KHK) karıştırmamak gerekir. KHK yasamanın yetki devrine tabi olan türevsel bir yetkiyken başkanlık kararnameleri yürütme alanında başkana tanınmış asli bir düzenleyici işlem yetkisidir. ABD'de başkanlık kararnameleri Kongre'nin iznine tabi değildir. Kongre bir başkanlık kararnamesini ancak o konuda bir yasa çıkarmak suretiyle aşabilir. Buna karşılık, Brezilya Anayasası başkanın hangi konularda kararname çıkaracağını belirlemiştir.
Başkanlık sisteminde denetleyici ve dengeleyici yetkiler (check and balance) diğer önemli bir konudur. Sistemde yasama ve yürütmenin çift meşruiyete sahip olarak yapılandırılmış olması, bu iki iktidar arasında birbirlerine nüfuz etmeyecek ve birbirlerini dengeleyecek şekilde bir yetki dağılımını da zorunlu kılmaktadır. Konuya yürütme açısından bakıldığında, Kongre'den çıkan yasalara karşı başkana tanınan veto yetkisi bunlardan en dikkat çekici olanıdır. ABD'de başkanın veto yetkisi Kongre'nin her iki kanadının üçte iki oy çokluğu ile aşılabilir. Veto yetkisinin yasama tarafından aşılabilmesi her başkanlık sisteminde ABD'deki kadar yüksek bir orana tabi kılınmamıştır. Uruguay Anayasası'na göre başkanın vetosuna karşı her bir meclisin beşte üç oy çokluğu ile aynı yönde karar alması gerekmektedir. Brezilya'da başkanın veto ettiği yasanın tekrar onaya gönderilebilmesi için Kongre'nin ortak toplantısında salt çoğunlukla karar alınması yeterlidir.
Başkanın veto ve kararname yetkilerine karşı yasamaya ağırlıklı olarak cezai konularla ilgili olarak başkanı yargılayıp görevden alma (impeachment) yetkisi verilmiştir ve bu yetki siyasi nedenlerle kullanılamaz. Başkan, göreviyle ilgili ağır suç ve kabahatlerle ilgili Temsilciler Meclisi'nce oylamaya katılanların salt çoğunluğuyla suçlanmakta, Yüksek Mahkeme Başkanı başkanlığında toplanan Senato tarafından üçte iki oy çokluğu ile görevinden alınabilmektedir. Başkan dışında bütün federal sivil görevliler, bakanlar ve yüksek mahkemelerin yargıçları bu uygulamaya konu olabilir.
Yasamanın diğer bir karşı yetkisi araştırma komiteleri aracılığı ile yürütme otoritelerini geniş bir biçimde denetleyebilmeleridir. Kamuoyuna açık yapılan bu komisyon oturumları etkili bir denetleme aracıdır. ABD'de birçok olay Kongre komitelerinin çalışmaları sonucunda kamuoyunun gündemine getirilmiştir. Komitelerin yürüttüğü soruşturmalar ve hazırladıkları raporlar Amerikan toplumunda belli konularda hassasiyetlerin oluşmasında etkili olabilmektedir. Birçok Latin Amerika ülkesinde araştırma komitelerinin yanı sıra, bakanlara soru sorma, yıllık rapor hazırlayarak yasama organına sunma gibi diğer denetleme mekanizmaları bulunmaktadır.
Yasamanın yürütme karşısında diğer bir dengeleyici yetkisi üst düzey yönetsel ve yargısal atamalarda ve bazı stratejik kararların alınmasında başkan ile yasamanın ortak iradesinin aranmasıdır. ABD'de Yürütme makamlarına yapılan birçok üst düzey atama ve Yüksek Mahkeme yargıçlarının atanması, başkanın önerisi ve Kongre'nin Senato kanadının onayı ile yapılabilmektedir. Arjantin ve Brezilya'da üst düzey yargı atamalarında ABD'dekine benzer bir atama prosedürü bulunmaktadır.
Başkanlık sistemleri yürütme istikrarını garanti eden sistemlerdir. Yürütmenin kendi alanında hızlı karar alabilme, gereken düzenlemeleri yapabilme, değişimler karşısında yönetsel kurumların revizyonuna ve yeni kurumların oluşturulmasına imkan tanıması yönüyle işlevseldirler. Başkanın yürütme üzerindeki hakimiyeti, izlediği politika ile bürokrasi arasındaki uyumun sağlanması açısından da avantaj sağlamaktadır. Bu, başkanlık sistemini kriz yönetiminde avantajlı kılmaktadır. Başkanlık sistemleri halkın meşruiyetine dayanmayan, siyasal otoritenin denetimi dışında güçlü yetkiler kullanan özerk vesayet alanlarının oluşumuna karşı dirençli bir kurumsal yapıya sahiptir. Delege edilen yetki alanlarının sınırlılığı yönetsel hesap verirliği güçlendiren bir özelliktir.
Buna karşılık başkanlık sistemlerinde ayrı meşruiyet iddialarında bulunan iki otorite (yasama ile yürütme) arasında ortaya çıkabilecek anlaşmazlıkların, aracı kurumlara yer verilmemesi nedeniyle sistemde kilitlenmeye yol açma tehlikesi bulunmaktadır (çifte meşruiyet krizi). Başkanlık sistemleri yasama ve yürütme arasında kontrol-denge mekanizmalarının sistemde yaşanabilecek kilitlenmeleri asgari düzeye indirecek şekilde oluşturulmasına gereksinim duyan sistemlerdir. Kararname yetkisi ile yasama yetkisinin sınırlarının net olarak belirlenmesi de yasama ile yürütme arasında dengeleyici yetkilerin işlevsel olması açısından önemlidir.
Başkanlık sistemleri uygulama açısından üç farklı sınıflandırmaya tabi tutulabilir. Bunlardan ilki, saf başkanlık sistemi de denilen ABD modelidir. ABD başkanlık sistemi, kuvvetler ayrılığının oldukça katı bir bicimde yapılandırıldığı ve yasama ile yürütme arasında anayasal olarak aracı mekanizmalara yer vermeyen bir yapıya sahiptir. İkinci tip, Soğuk Savaş sonrası dönemde Latin Amerika'da ve Güney Kore gibi bazı ülkelerde sistem içinde yasamanın denetimini güçlendiren anayasal değişikliklerle öne çıkan başkanlık sistemleridir. Üçüncü tip başkanlık sistemleri ise daha çok Sovyet sonrası ülkelerde görülen, anayasal olarak yürütmenin güçlendirildiği bir kurumsal yapıya sahip olan sistemlerdir.
YAZAR
Haluk Alkan
KAYNAK
