Bütçe Açığı nedir?

Bütçe açığı, devletin belirli bir dönemdeki gelirleri ile giderleri arasındaki fark, yani gelirlerin giderlerden düşük olması olarak tanımlanır. Bütçe dönemi ülkeden ülkeye farklılık gösterebilir. Türkiye'de bütçe dönemi, 1 Ocak'ta başlayıp 31 Aralık'ta sona ermektedir. Bütçe denildiğinde, devletin merkezi yönetiminin bütçesi anlaşılmaktadır. Ancak devletin fonksiyonlarının genişlemesi sonucunda merkezi yönetim bütçesi yanında başka kamu idarelerinin bütçelerinden de bahsetmek mümkündür. Bugünün kamu kesimi, merkezi yönetim yanında mahalli idareleri (belediyeler gibi), sosyal güvenlik kurumlarını (Sosyal Güvenlik Kurumu gibi) ve ticari faaliyette bulunan diğer kamu kuruluşlarını (Türkiye Kömür İşletmeleri gibi) kapsar hale gelmiştir. Dolayısıyla merkezi yönetim bütçesi yanında mahalli idarelerin bütçeleri, sosyal güvenlik kurumlarının bütçeleri, kamu işletmelerinin bütçelerinden bahsetmek mümkündür. Ancak yine de bütçe ve bütçe açığı kavramlarından merkezi yönetim bütçesi ve merkezi yönetim bütçe açığı anlaşılmalıdır.

Bütçe harcamaları faiz ödemeleri ve faiz dışı harcamalar olmak üzere iki gruba ayrılır. Faiz ödemeleri, merkezi hükûmetin bütçe açığını finanse etmek için yapmış olduğu borçlanmaların bedeli olarak ödenen faizleri gösterir. Faiz dışı harcamalar ise personele ödenen maaşlar, ücretler ve bunların sosyal güvenlik katkı payı ödemeleri, mal (bilgisayar alımları gibi) ve hizmet alımları (elektrik, doğalgaz alımları gibi), yatırım harcamaları (inşaat ve makine teçhizat harcamaları gibi), iktisadi, mali ve sosyal transfer ödemelerinden (sektörel teşvik ödemeleri, sosyal güvenlik kurumunun açıklarının finansmanı için yapılan ödemeler, yerel idarelere yapılan hazine yardımları, evinde engelli olan vatandaşlara yapılan evde bakım ücreti gibi) oluşmaktadır. Bütçe harcamaları ile ilgili bir diğer kavram, ihtiyari (ya da ihtiyari olmayan) harcamalardır. İhtiyari harcamalar, merkezi hükûmetin bir mevzuatla ya da sözleşme ile taahhüt altına girmediği ve idari bir kararla vazgeçebileceği harcamalardır (mal ve hizmet alımları ile yatırım harcamaları gibi). İhtiyari olmayan harcamalar ise merkezi hükûmetin bir mevzuatla ya da sözleşme ile yükümlülük altına girdiği (maaş ve ücret ödemeleri ile bunların sosyal güvenlik katkı payı ödemeleri, borç faiz ödemeleri, vs.) ve normal koşullarda vazgeçmesi mümkün olmayan harcamalardır. Günümüzde bütçeler içinde ihtiyari olmayan harcamaların daha ağırlıkta olduğu görülür. Bütçe gelirleri, vergi gelirleri ve vergi dışı gelirler olarak iki grupta toplanabilir. Vergi gelirleri doğrudan (gelir vergisi gibi) ve dolaylı vergi gelirleri (katma değer vergisi gibi) olarak iki gruba ayrılır. Vergi gelirleri, devletin sürekli nitelikteki gelirlerindendir. Vergi dışı gelirler içinde özelleştirme ve varlık satışı gelirleri, kamu taşınmaz mal satış ve kira gelirleri ile merkez bankası kar transferleri gibi gelirler yer alır. Bu tür gelirler, bir defalık gelirler olarak kabul edilir ve ülkelerin kalkınmışlık düzeyleri arttıkça bu tür gelirlerin toplam bütçe gelirleri içindeki payının düştüğü görülür.

Bütçe denkliği/açığı konusu iki alt başlıkta incelenebilir. Bunlardan birincisi, klasik maliye görüşüne göre bütçe denkliği/açığı, diğeri ise modern maliye görüşünün savunduğu bütçe denkliği/açığıdır. Klasik maliye görüşüne göre bütçe harcamalarının vergi, harç, resim ve devlete ait emlak gelirleri gibi normal gelirlerle karşılanması, borçlanma ile karşılanmaması gerekir; diğer bir deyişle bütçenin denk olması gerekir. John Maynard Keynes'in 1929 büyük ekonomik bunalımı sonrasında ekonomik görüşlerini İstihdam, Para ve Faiz Genel Teorisi adlı kitabında açıklaması ile birlikte bütçe açığına ilişkin yaklaşımda da değişiklikler olmuştur. Modern maliyeciler, bütçe açığı konusunda devri bütçe teorisi ve telafi edici bütçe teorisini ileri sürmüşlerdir. Devri bütçe teorisi, ekonominin uzun süreli küçülme (depresyon) ve kriz devrelerinde vergileri azaltarak ve açık verme pahasına harcamaları artırarak piyasaya canlılık getirmeyi; ekonominin aşırı canlandığı ve enflasyonist baskıların arttığı devrelerde de vergileri artırarak ve harcamaları azaltıcı politikalar izleyerek piyasaları daha aşağı noktalarda dengeye getirmeyi amaçlar. Telafi edici bütçe teorisi taraftarları ise özel sektörün tek başına tam istihdamı sağlayamayacağını (ekonomide toplam arzın toplam talebe denk olma durumu) bunu da ancak açık bütçe yolu ile devletin gerçekleştirebileceğini, bütçelerin sürekli açık vermesinin zarar getireceğini düşünmek yerine ekonomide tam istihdam seviyesine ulaşıncaya kadar bu yolun olması gereken bir politika olduğu görüşündedirler. Türkiye'nin mali anayasası niteliğindeki 5018 sayılı Kamu mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun "Bütçe İlkeleri" başlığı altındaki 13. maddesinde de, "Bütçelerde gelir ve gider denkliğinin sağlanması esastır" denmektedir; böylece bütçe denkliği konusunda emredici bir hüküm bulunmamakta, sadece bütçe denkliğinin sağlanmasının esas olduğu belirtilmektedir.

Bütçenin sürdürülebildiğinin göstergesi olarak faiz dışı denge, önemli bir araç olarak kabul edilir. Bütçenin faiz dışı açık vermesi, bütçe gelirlerinin faiz dışı harcamalardan daha düşük olduğu anlamına gelir. Faiz dışı açık iki farklı şekilde tanımlanabilir. Yaygın olarak maliye tanımlı olarak ifade edilen faiz dışı açık, toplam bütçe gelirleri ve faiz dışı harcamalar arasındaki fark olarak tanımlanır. Diğeri ise program tanımlı diye ifade edilen, Uluslararası Para Fonu (IMF) tarafından kullanılan faiz dışı açık tanımıdır. Burada ise bütçe gelirlerinden o yıl elde edilen bir defalık gelirler (faiz gelirleri, özelleştirme ve varlık satışı gelirleri, kamu taşınmaz mal satış gelirleri, merkez bankası kar transferleri gibi) çıkarılmak suretiyle bulunan bütçe gelirleri ve faiz dışı bütçe harcamaları arasındaki fark, program tanımlı faiz dışı açığı ifade eder. Program tanımlı faiz dışı açık/fazla ile bütçenin sürdürülebilirliği ve yapısal dengesi tahlil edilmekte, borçlanma baskısının seviyesi anlaşılmaktadır. Faiz dışı açık olması, merkezi hükûmetin borçluluğunun artması, yani faiz ödemeleri+faiz dışı açık kadar borçlanma gereğinin artması demektir. Örneğin, bir yıl içindeki faiz ödemelerinin 100 milyar TL ve faiz dışı fazlanın 10 milyar TL olduğu dikkate alındığında o dönemdeki borçlanma gereği 90 milyar TL, faiz ödemeleri 100 milyar TL ve faiz dışı açık 10 milyar TL ise ortaya çıkacak borçlanma gereği 110 milyar TL olacaktır.

Bütçe açığının finansmanı için öncelikle bütçenin gelir ve harcama tarafı ile ilgili çeşitli tedbirler alınabilir. Merkezi hükûmet bütçe gelirlerini artırmak için a) yeni vergiler koyabilir, b) mevcut vergi oranlarını artırabilir, c) daha çok özelleştirmeye gidebilir, d) kamu taşınmaz mallarının satışını ve kiralama işlemlerini hızlandırabilir. Bütçe harcamaları tarafında ise merkezi hükûmet, a) ihtiyari bütçe harcamalarını kısma yoluna gidebilir, b) bazı mal ve hizmet alımları ile yatırım projelerini iptal edebilir ya da erteleyebilir, c) yeni personel alımını durdurabilir, d) personel ücretlerinde nominal artışa gitmeyebilir ya da enflasyonun altında artışa gidebilir. Bütçe açığının gelir ve harcama tedbirleri ile kapatılamaması halinde bu açığın finansmanı, a) iç borçlanma (özel kesim ve hanehalkından borçlanma, merkez bankasından doğrudan borçlanma (merkez bankasının hazineye verdiği avans -Türkiye'de bu uygulama 2002 yılından itibaren terk edildi- ya da merkez bankasından dolaylı borçlanma-merkez bankası tarafından hazine borçlanma kağıtlarının açık piyasa işlemleriyle satın alınması) ve/veya b) dış borçlanma (yabancı devletler veya uluslararası kuruluşlardan veya dış piyasalardan borçlanma) yoluyla sağlanabilir.